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最新丨“一带一路”投融资专业报告,第七章来啦!

来源:原创: 专业权威的 中国一带一路网  撰稿人:  发布时间:2019年11月13日 浏览:
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【中国建筑材料联合会(官网)中国建材信息总网】《融合投融资规则 促进“一带一路”可持续发展——“一带一路”经济发展报告(2019)》正式对外发布。

  本文共13837字,预计阅读时间35分钟。

  11月6日, 《融合投融资规则 促进“一带一路”可持续发展——“一带一路”经济发展报告(2019)》正式对外发布。该报告由中国国家开发银行和联合国开发计划署共同撰写。

  第七章主要分析了投融资适用的一系列准则,详细介绍了这些规则在加强“一带一路”倡议在提升全球治理、提供全球公共产品方面的意义,并列举了“一带一路”投融资活动中融合建立新规则将面临的部分挑战。

  报告第七章目录如下:

  第7章 建设协调融合的“一带一路”投融资规则

  7.1 国际通用投融资规则

  7.2 采取协调融合规则的优点与益处

  7.3 融合投融资规则的挑战

  案例研究:孟加拉国巴拉普库利煤电厂项目

  7.4 “一带一路”投融资规则的原则与能力提升方式

  7.4.1 融合的原则

  7.4.2 融合标准的实践:能力提升方式

  阅读原文”,可下载第七章PDF版)

  第7章 建设协调融合的“一带一路”投融资规则

  目前,“一带一路”沿线国家和地区的投融资规则仍未达成统一的共识框架,因此,我们建议全面考虑地区和国家差异,融合国际现有规则和实践,形成协调的框架。本报告分析了投融资适用的一系列准则,它们源自“一带一路”伙伴国家的开发银行及世界范围内的多边开发银行,也考虑了现有的中国政策。融合的“一带一路”投融资规则需要适用于项目的全生命周期,符合三个维度的可持续发展目标,以及监测、实施和评估过程。

  本章分为四个部分。第一部分主要对比多边开发银行、各个国家开发银行及中国的相关规则与政策,找出共同关注的内容。第二部分展示基于这些共同点而融合建立的规则如何降低风险,为中国以及合作伙伴国家带来最大利益,同时加强“一带一路”倡议在提升全球治理、提供全球公共产品方面的意义。第三部分列举了“一带一路”投融资活动中融合建立新规则将面临的部分挑战。第四部分展示了提出融合投融资规则的五项基本考虑。

  7.1 国际通用投融资规则

  多边开发银行和各国国别开发银行大致遵循世界银行环境和社会框架规则,这简化了表7-1中对所列机构的规则的比较。如第五章所述,虽然有几个多边开发银行均有相同规则,但覆盖水平各不相同。例如,在健康和安全方面,虽然大多数多边开发银行都包括基础设施和设备的安全管理和社区疾病防护的规定,但美洲开发银行的健康和安全标准仅包括暴露于危险材料的规定。尽管仍有部分多边开发银行尚未制定劳动和就业标准,例如美洲开发银行和亚洲开发银行,但亚行公开承认其安全保障政策的不足,今后需将劳动和就业保障以及性别平等纳入考虑范围。

  国别开发银行并不都有完整的环境和社会框架。例如,日本国际协力银行没有关于劳动力、污染预防和气候变化保障措施。因此,可以用于建立研究框架的国别开发银行的数量要少于多边开发银行。

  我们所研究的多边开发银行和国别开发银行都将污染防治作为优先关注领域,但技术和方法有所不同。如第五章所述,多边开发银行和国别开发银行采取措施减少对高排放项目的支持,例如德国复兴信贷银行和欧洲复兴开发银行取消对煤炭项目的融资,亚洲基础设施投资银行支持减少污染和改善空气质量项目,欧洲投资银行采用影子碳价格。日本国际协力银行在其环境和社会规则中没有明确包括污染预防的规定,但建立了评估、报告和核实温室气体减排的程序,并公布了其可再生能源项目,以推动减少碳排放。多边开发银行和国别开发银行之间的差异比较小,共同采用的方法包括:遵守东道国环境法规,事前环境影响评估,项目审查,与受影响社区的公开磋商以及签署有关的协议。

  第六章介绍了中国环境与社会可持续发展的规范和法规。虽然中国已经采取政策明确要求采取保障措施来预防和减轻负面的社会和环境影响,但没有采用多边开发银行和一些国别开发银行相同的规则框架,不易直接对比。表7-2列出了根据世界银行的环境与社会规则(ESS)对中国规范和法规进行对比的实例。这样可以清楚地看到中国在保障环境和社会影响方面也有较为完整的体系。

  这些法规和指南是中国现有环境和社会法规的一部分。中国的制度框架同国际多边机构的制度框架体系有所不同,但都采取保障措施来预防和减轻负面的社会和环境影响。

  多边开发银行、各国国别开发银行和中国的开发性金融机构、政策性银行等在海外经营时ESS存在显著的相似性,尽管这些标准表现的确切形式有可能不同。评估环境和社会影响、健康和安全、土地使用和人员安置、生物多样性以及保护土著人民的权利和文化遗产是所有类型机构共有的优先事项。

  前面的章节表明,多边开发银行和国别开发银行就程序而言差异很小。中国的政策性银行在标准程序中遵循类似的模式。尽管指标名称不同,但做法类似,例如:遵守东道国环境法规,事前环境影响评估,环境影响评估项目审查,与受影响社区的公开磋商以及制定合规协议。因此,本报告发现,“一带一路”沿线投融资活动的大多数机构已经在环境和社会规则方面有着相当多的共同点。如表7-1和7-2所示,大多数多边开发银行、国别开发银行和中国在以下方面都有共同点:

  ● 鼓励有效的利益相关方参与;

  ● 促进从项目的早期阶段将环境、社会和治理方面纳入主流,以避免或减轻气候变化和投资中的其他潜在的环境和社会风险负债;

  ● 发展借款人的能力,以确定社会和环境可持续性问题并有效解决这些问题;

  ● 在项目早期阶段设计处理紧急事件的机制;

  ● 引入预防/管理系统以避免或减轻污染;

  ● 鼓励为绿色项目提供资金;

  ● 确保生物多样性保护和生态系统保护;

  ● 提供安全和体面的工作条件;

  ● 保障项目涉及或受项目影响人口的健康和安全;

  ● 防止或尽量减少对易受影响的社区的负面影响,并补偿无法避免的影响;

  ● 避免非自愿移民,并向受影响人口提供帮助;

  ● 与土著人民进行接触和咨询,并考虑项目对他们的不利影响;

  ● 保护文化遗产;

  ● 为争议或冲突建立申诉和解决机制。

  此外,经济发展是人类发展和进步的基础,创造了更多资源以提高人类生活水平,同时也改善了社会结构。改善环境需与发展经济同行。环境保护鼓励中长期可持续的经济增长,而不是阻碍经济增长。爱德华·B·巴比尔(Edward B.Barbier)在其著作《经济、自然资源、不足和发展》中,把可持续发展定义为“在保持自然资源的质量及其所提供服务的前提下,使经济发展的净利益增加到最大限度”。

  在对经济可持续增长的理念和规则方面,多边金融机构、双边发展金融机构和中国金融机构也共同遵循一些通用的投融资原则、国际金融监管规则和风险管理规范。这是过去几十年经济和金融发展的经验总结,并被广泛接受。本章将重点对目前经济增长中的主要方面进行对比分析,不再对相关内容进行逐条对比,相关的共同内容和理念将在第八章直接呈现。全球和双边发展金融机构(包括中国在内)在可持续投资和金融的其他方面有很多共同点可以作为融合投融资规则的基础:

  第一,借款人和贷款人有责任避免不可持续的债务情况。鼓励透明度和信息披露,以促进贷方评估借款人偿还债务的能力(考虑到已经存在的债务),并在必要时协助借款人传达债务重组的必要性。贸发会议“负责任主权借贷原则”(第五章)敦促贷款人和借款人分担这一责任,并明确各方指定具体责任,以避免不可持续的融资协议。

  第二,参考世界贸易组织、世界银行和欧盟的采购规则,以及中国国务院2015年颁布的《中华人民共和国政府采购法实施条例》所述,采取透明公平的采购流程。

  第三,准确评估项目风险,加强风险管理,减轻和防止项目的负面影响。例如,MIGA的风险保险,EIU的风险识别系统和国务院颁布的2015年中国银行业综合风险管理指南。

  这些共性反映了数十年在国际发展融资和投资方面积累的经验,是进一步发展的良好基础。需要弥合的差距主要涉及可持续发展的风险,因为融合投融资规则需要前瞻性。过去的经验可能无法为未来的风险提供解决方案或足够的指导,例如气候变化、不平等急剧扩大或全球流行病的蔓延给基于规则的国际贸易和金融体系带来了风险。这些迫在眉睫的问题可能在未来成为制约因素,极大地影响可持续性,因此需要采取迅速和果断的集体行动,将这些考虑有效纳入“一带一路”投融资适用的规则。

  7.2 采取协调融合规则的优点与益处

  尽管存在上述的相同点,但现有的各类投融资规则有明显的差异。一些条例、标准和规则有法律约束力,一些由机构自行决定,另一些则由多边开发银行(如世界银行)所遵循。更复杂的是,项目所在国不一定会严格执行行业标准、承担社会责任,这将对项目执行产生直接影响。二十国集团的全球金融治理专家团在2018年《国际金融系统改革报告》中,建议机构应执行一些通用“核心规则”。G20报告提出的观点同本报告提出观点基本吻合,即应当建立一套由“一带一路”利益相关方共商共享的投融资规则。

  如表7-3所示,协调融合的规则体系能为“一带一路”倡议的参与各方带来潜在发展红利,这种协调可以为中国参与方增加商业机会和降低风险,而且还可以使东道国及当地社区在经济,社会和环境方面受益。同样重要的是适当协调这些共同规则,能够促使“一带一路”倡议与《2030年可持续发展议程》,特别是与可持续发展目标保持一致。

  第一,通过“一带一路”倡议和可持续发展目标的融入,中国金融机构、企业和政府可以从融合的规则体系中受益。首先,能够帮助中国的银行和企业维护并扩大海外市场份额。例如,在秘鲁的一个项目中,由于中国投资者缺乏完善的当地环境社会风险管理经验,中国企业与工人和当地民众就工人健康和安全、应急准备和环境条件等发生了争议。部分争议事实上是由于东道主国家对规则和标准执行不力,但中国公司却受到牵连。当地人认为中国公司和金融机构不具备恰当的风险管理战略有可能导致企业在秘鲁获得项目难度变大。融合的规则能够帮助中国的企业更好地采取环境社会风险管理措施,并充分考虑重要利益相关方意见。这些活动将帮助中国企业获得市场准入,并强化中国企业的声誉。当发生事故时,环境社会风险管理计划有助于企业和东道主国家做出有效应对,减轻损害的程度。

  根据世界银行的数据,大型项目的保障计划的普遍成本为每个项目11.6万-22.5万美金,占项目筹备和监管成本的3.3%-7.6%。对于借贷国,合规平均成本为600万美金,或者项目总成本的3%。尽管环境社会风险管理成本和收益难以全部量化,但根据世界银行独立评估小组(独立监督小组)于2010年对环境社会风险管理的成本和收益的评估,发现“环境保障带来的收益远远超出新增费用。有些案例显示在社会保障方面,收益并不高于成本,原因是很多收益无法被量化”。世界银行以几个银行项目为例衡量风险和受益,发现大多数敏感项目中出现了“为伙伴国家带来低成本-低收益或者高成本-高收益”的模式。在独立评估小组的调研中,世界银行也发现超过一半的“任务组领导称银行保障措施提高了项目在不同受益方间的可接受度,保障政策也提高了近30%的合作金融机构对项目的接受度”。

  第二,融合的规则有助于降低合规成本,统一构建需求,从而最大限度地提高管理社会和环境风险的效益。这一点至关重要,因为发展中国家可能会面对不同国际标准和不同融资来源方的要求,这些要求可能会较为复杂,给伙伴国家的政府部门带来了协调和优先次序方面的挑战,同时也带来了高资源密集型的工作量,需要他们对有限的资源进行再分配以满足这些要求。

  第三,融合的规则有助于识别与社会环境冲突以及债务可持续性有关的风险。这不仅为伙伴国家带来收益,还能帮助维护投资者与东道主国家的良好关系。债务可持续性评估能确保伙伴国家吸收融资的方式有助于本国经济增长。在厄瓜多尔案例中(本国在债务可持续性评估方面有严格法律),国际信用评估机构称中国贷款有助于厄瓜多尔改善财务状况。信用评级机构实际上也由于厄瓜多尔获得中国贷款并有能力偿还贷款而调高该国信用评级,厄瓜多尔因此以更低的价格获得更多贷款,形成良性循环。

  第四,融合的规则能为与项目关系密切的本地民众带来收益。项目开始前确保本地劳动力和民众了解参与项目,有助于识别可能会转变成冲突的问题,并寻求合作方式以解决这些问题。在玻利维亚,中国的锡业公司同当地社区采取了“事先知情同意”的沟通策略,社区否定了企业初选的地点,后来企业在玻利维亚找到了更加匹配项目、配套更好的地点。这种沟通方式成功避免了社会矛盾的发生,维护了企业在当地的商业前景、当地社区的利益以及中国在玻利维亚的整体声誉。

  第五,融合的规则可以提升项目绩效和盈利能力,有利于伙伴国家经济增长,为全球提供公共产品并带来福祉。基于656个总额370亿美金的国际金融公司项目金融风险评估,国际金融公司发现上述环境和社会管理的每项规范都与更强的财务表现相关(以资产回报率和股本回报率为标准)。同时,融合的投融资规则将有助于吸引国际市场的私人资本参与。

  使用债务可持续性评估的风险工具能够最大限度帮助贷方和借方降低违约风险。符合环境和社会可持续性标准的“一带一路”互联互通基础设施项目将促进“一带一路”伙伴国家的贸易和投资,提高区域经济增长的包容性,并为民众增加福利。最后,与可持续发展目标密切相关的“一带一路”投融资规则,融合了环境保护、社会治理和全球伙伴关系相关目标,可以成为推动全球实现可持续发展的有效工具。

  7.3 融合投融资规则的挑战

  投融资规则体系必须符合“一带一路”参与国的现有国情,需要考虑国家的法律、社会、文化和政治特征、地方税收制度、监管条件、投资环境、国家债务可持续情况,以及在数据和程序透明度、可执行性等方面的问题。此外,不同国家在政策执行和监管方面存在的差异,也会给实施融合的投融资规则带来重大挑战。

  目前在孟加拉国东北部巴拉普库利运营的煤电厂和相邻煤矿的扩建是一个有参考价值的案例,通过研究该案例我们可以发现环境和社会风险管理实践与预期规则的差距和不一致之处。巴拉普库利案例突显了与环境、社会风险管理有关的几个关键差距:(1)筛选环境和社会风险的官方过程和程序;(2)征求公众意见和安抚机制;(3)环境管理计划;(4)安置政策;(5)持续监控。当然这个案例仅用来说明协调规则的难度,并不能完全覆盖所有的挑战或可能遇到的问题。

  此外,值得注意的是,该案例关注的执行层面的差距和不一致未必是融合“一带一路”投融资规则的主要障碍。例如,有可能存在不同国家或国际公众咨询和申诉解决标准不同,也有可能因为资源不足而缺乏执行相关措施的能力,或缺乏效率或透明度的意愿,都会影响参与项目的投资者和政府有效处理投诉或提供补救措施。虽然本报告没有详细说明这些挑战,但找到解决这些挑战的实际方法将是有效融合投融资规则的关键步骤。

  案例研究:孟加拉国巴拉普库利煤电厂项目

  本案例研究突出了孟加拉国最近一个电厂扩建项目产生的问题。它仅涵盖与该单一项目相关的国家规定。其他的规则需要进行更多的国内实地调查研究,以便对孟加拉国环境部(DOE)所坚持的核心原则与其他国家,特别是中国的原则进行比较。出于基准目的,研究还引入了亚行的政策,因为亚行在孟加拉国和整个南亚地区的发电行业都很活跃。此外,由于孟加拉国政府已表示有意为未来发电厂吸引更多私人融资,因此"赤道原则"也作为可比规则。

  ● 背景

  在过去十年内,孟加拉国的实际GDP增长显著,平均年增长率达到6.2%。国家经济规模几乎增长了两倍,人均GDP增长也超过80%。自2016年起,孟加拉国GDP增长率达到7%,主要由制造业和建筑业的双位数增长率推动。孟加拉国政府承诺保持经济增长,在2024年前将孟加拉国从联合国经济和社会事务部分类的"最不发达国家"提高到"发展中国家"。

  尽管取得显著进步,孟加拉国总体上还是农业经济,贫困率仍高居不下,还面临严峻的基础设施挑战,尤其是电力供应。世界银行2013年预计孟加拉国在十年内需要每年70亿-100亿美元的基础设施建设投资,而2017年世界经济论坛基础设施对比报告将孟加拉国列为倒数第二的亚洲发展中国家。孟加拉国属于世界人均电力消费最低的国家之一(根据国际能源署编制的能源开发指数)。孟加拉国能源开发指数排名如此之低的主要原因是家庭通电率、公共领域能源使用以及生产能源使用均低。

  为了促进经济持续增长,孟加拉国正努力改革能源系统。在2015年《减贫战略文件》和2016年《能源系统总规划》中,孟加拉国政府计划通过扩张重型制造业提高通电率,维持快速经济增长,但重型制造业是能源消耗密集型的行业。未来十年内,孟加拉国能源使用预计年平均增长率为6%。为满足这一需求,政府计划在2030年前将发电量提高至两倍。但孟加拉国能源需求目前大多数由其国内天然气提供,2025年前天然气面临储备竭尽的危险。政府计划积极利用孟加拉国的大量煤炭储备,通过大幅度提高燃煤发电来满足日益增长的能源需求,到2041年煤电发电占全国总发电量的比例将从2%提高到50%。

  孟加拉国政府计划主要通过外国贷款,尤其是多边和双边贷款,为新煤电厂提供融资。由于国家预算和财政限制、国内金融市场不成熟和国内融资成本相对较高,可提供长期融资的国内资源有限。尽管传统上基础设施建设融资由西方银行主导,2008-2009年金融危机后崛起的亚洲融资资源,尤其是中国为发展中国家了提供越来越多的融资。中国已经成为孟加拉国过去十年内主要的发展伙伴,也是最大的能源伙伴。中国企业和银行为孟加拉国工业园区的基础设施、信息化、通信技术、能源板块提供融资、投资、技术和技能支持,并协助孟加拉国进行河流管理。孟加拉国和中国签署了加强投资和产能合作备忘录,中国承诺为孟加拉国提供价值245亿美金的双边协助,涉及34个工程和项目。

  鉴于孟加拉国的国家基础设施和能源发展需要、中期国家能源计划以及最近与中国签署的谅解备忘录,孟加拉国有能力参与“一带一路”建设并从中国获得更多的发展资金。中国企业参与了巴拉普库利煤电厂(孟加拉国唯一现有的燃煤发电厂)的扩建。

  ● 规则、政策、执行和结果间的差距

  根据现有资料,巴拉普库利煤电厂使用了较为先进的技术,重视安全生产,为本国培养了数百名工程师和上千名技能工人,为本国经济和就业做出了贡献。本节的分析仅从规则制定和执行方面遇到的问题和风险角度展示无论多么完善的政策也会面临执行是否到位的潜在风险。

  在煤电厂建设运营方面,孟加拉国政府已经制定相关政策进行项目筛查,确定了需要考虑的影响范围及其规模,明确对社会环境影响评估或管理计划、健康安全要求、安置规划、持续监控政策的特定要求,包括独立审查、信息披露、公众意见(包括征求频率)以及建立与受影响方的沟通渠道等。

  在政府政策方面,孟加拉国是多个重要环境协议的签约方,包括《联合国生物多样性公约》《联合国防治荒漠化公约及联合国气候变化框架公约》。孟加拉国政府已经采纳或更新已有法律条款,包括1995年孟加拉国发布的环境政策、规章、指引及《1992年国家环境政策》。

  1995年,孟加拉国环境部更新项目筛查标准,2009年《信息知情权法》(Rightto Information Act)生效。环境部的筛查标准将项目分为“绿色”、“橙色A”、“橙色B”及“红色”四个大类(按影响严重程度升序排列),每一档均触发相应的环境影响评估要求。属于“橙色B”和“红色”类别的项目需要全面的环境影响评估。前文提到的环境影响评估报告在缓释措施中按照法律要求涉及“职业和社区健康及安全”、“排外条款和敏感性”以及“备选方案的识别评估”(包括选址、路径、流程和原材料)。孟加拉国已将8个地区列为“环境关键区”。

  孟加拉国环境部发布并更新排放及环境标准,大部分和国际标准相当。环境部建议环境影响评估报告应有一项技术总结作为评估成果,其中包括“环境管理计划”,要求当存储或处理危险或有害物质时进行风险分析;当砍伐五公顷以上森林时进行“补偿造林”;当超过1000人迁出时提出“安置计划”。环境影响计划包括执行时间表和持续监测要求。《工厂法案》中包括工作场地标准和职业标准的要求。

  环境影响评估的《工业项目指引》(简称《指引》)建议执行“项目后监控”。环境部负责监控并公布合规报告。《指引》建议准备技术总结以便于公众沟通。但是,并没有正式规定要求进行环境影响评估报告的独立评估,或对审批项目的独立审计。建议使用经过审批的实验室进行第三方监测,但这一建议不是强制性的。在环境部《指引》下,征求公众意见和公众参与、预先向公众披露报告的固定时限以及安抚机制都以建议形式出现,没有强制性。

  以上对孟加拉国政府颁布的政策、规则和指引的简介,有助于对项目环境影响进行评估。但巴拉普库利案例的一些细节反映出各项目中政策、规则和指引在执行中的问题。本章分析巴拉普库利电厂对这些政策和指南的五类应用,其中每一个都确定了一些差距,包括项目筛选,征求公众意见和安抚机制,环境管理计划,安置政策和持续监控。

  (1)项目筛选:巴拉普库利煤电厂属于政府筛查的最高级别“红色”大类。但是如上文所示,巴拉普库利煤电厂扩建项目筛查中可能没有考虑项目规模或选址。而且尽管环境部已经列出“环境关键区”,这一点也没有被筛查标准和流程中考虑在内。

  根据孟加拉国环境部规则,仅有“橙色B”类和“红色”类需要进行环境影响评估。这反映出该国国内立法与赤道原则和亚洲开发银行之间的共同核心原则和标准(“环境评估”规则)之间存在巨大差距。从南亚地区“一带一路”项目日益增多的背景来看,孟加拉国的国内立法似乎也不如中国发展改革委和商务部2017年制定的《民营企业境外投资经营行为规范》严格。

  (2)征求公众意见和安抚机制:巴拉普库利案例显示了透明度和程序清晰性,公开和容易获得的公众协商和申诉机制以及采取后续补救措施的重要性。孟加拉国政府的环境影响评估指引不要求征求公众意见和公众参与、不要求固定期限内提前公布环境影响评估报告,也不要求建立安抚机制,这与亚洲开发银行的政策和透明度准则差异较大。

  巴拉普库利煤电厂地区的民众和非营利组织活跃分子提出,项目在扩建前并没有征求公众意见,潜在水消耗和水污染风险并没有在环境影响评估中得到妥善解决。发电厂项目建立了相关投诉网站,但发电厂的扩建项目并没有类似网站。问题严重后,电力发展委员会的政策明确支持向委员会、电力能源与矿业部下设的发电及输电组织、能源和矿产资源以及发电厂的主要所有者和运营方提出投诉。但这些投诉被相关当局忽视,NGO组织反映后续行动不充分,在进行必要的征询流程时,填写必要表格文件向当局反映违规情况和负面影响后依旧如此,一直到当地组织抗议情况才有所变化。

  最终当局做出回应,针对煤矿项目建立了安抚机制,投诉程序也被公布在公众可以浏览的网站上。NGO组织认为,最终落实的减缓环境影响的正面改变,包括加大发电厂烟囱高度,提高当地通电率等,都是在本地居民进行抗议以后才落实的。

  (3)环境管理计划:环境影响评估需形成环境管理计划(Environmental Management Plan,EMP)。要求在储藏或处理有害或有毒物质时进行风险分析。巴拉普库利扩建完成了环境管理规划,明确提到与灰池有关的风险缓释措施,但执行没有跟进。相反,亚洲开发银行遵循“污染者付费”原则,针对巴拉普库利扩建项目,采取相应措施帮助周围居民购水,处理发电厂和煤矿扩建引起的水资源耗竭和水污染问题。

  (4)安置政策:孟加拉国政策规定当超过1000人被迁出时,需制定“安置与恢复规划”。

  巴拉普库利扩建项目的环境影响评估并没有明确受影响个人的准确范围。计划和补偿仅包括电厂所占用土地的地权所有人。孟加拉国政府确实对地权所有人进行了补偿安置,但是安置地面积较小,无法安置所有迁出人口。巴拉普库利项目的社会影响评估和管理计划不包括由于扩建项目致使土地使用受限的非土地拥有者、佃农或非原住民。当地人认为政府没有对受影响的家庭提供可行的生计替代方案,部分被影响家庭遭遇很大的生计困难。这包括一个主要以农业种植业(水稻生产)为主要谋生方式的少数民族。由于孟加拉国土地有限,新的安置普遍会遇到困难。

  亚洲开发银行和“赤道原则”关注原住民社区保护和生计影响。亚洲开发银行政策特别明确了受到直接影响和间接影响的范围。

  (5)持续监控:根据当时政府规定,环境管理计划要求有监控计划和时间表,但不明确要求进行独立审计或第三方监测。本地居民和大学研究人员则建议由独立第三方对巴拉普库利的水和空气质量进行监控。

  需要说明的是,本案例仅针对特定项目的特定时期编写。孟加拉国政府和相关部门都在不断完善政策体系,提高政策执行力度,参与项目的企业也更多关注当地民众的需求,提升项目对当地经济社会发展的拉动作用。

  7.4 “一带一路”投融资规则的原则与能力提升方式

  关于有效融合投融资规则的考虑有很多,但是其中几项是根本原则。融合应在伙伴国家规则体系的最大公约数基础上寻求将投融资规则提升到更高水平,从而确保推动相应规则有助于实现可持续发展目标。协调融合的规则可以作为“一带一路”伙伴国家开发建设具体项目的参考,甚至启发其他国家在规则制定方面的思路。本节提出以下五项原则。

  7.4.1 融合的原则

  Ⅰ.尊重伙伴国家的发展权利和诉求,与伙伴国家的优先发展事项和国家规划保持一致

  经济发展是国家实力和社会财富的基础,特别是对发展中国家来说,贫困在很大程度上会导致环境恶化,尤其是在不发达的国家和地区,融合的“一带一路”投融资规则,必须尊重当地发展经济的权利和诉求,并协助培养可持续的经济发展理念和模式,减少经济活动造成的环境压力,通过集约型的经济增长方式提高经济活动中的效益,从而达到具有可持续意义的经济增长。需要认真考虑每个国家的国内发展目标、投资和法律环境、政治制度以及宗教传统和文化传承。除了要尊重当地情况和国家规划,融合的“一带一路”投融资规则需要推动参与国和国际政策有效协调,确保各方的需求和目标都能得到良好体现、评估和平衡。

  Ⅱ.遵守国际公约,与2030年可持续发展议程保持一致

  无论有无法律约束力,国际公约和协议总体反映了被广泛接受的规则,或在进行某些活动时遵守的做法和标准。它们反映国际关切、支持共同目标和指导经济社会活动。“一带一路”投融资规则对接联合国主导的国际公约和协议将保证在国家和国际规则不一致时,可以找到最有可能被接受的规则。详见附件3。

  协调融合的“一带一路”投融资规则应与《2030年可持续发展议程》保持密切一致。“一带一路”倡议和2030年议程都提出了经济、社会、环境可持续发展的长期愿景,创造了发展动能和协同增效的机遇。融合协调的“一带一路”投融资规则因此也应与上述提到的可持续发展三大支柱相一致。下一章提出的“一带一路”投融资框架八个原则也与《2030年可持续发展议程》直接联系,反映国际社会确立的可持续发展目标。

  Ⅲ.参考国际规则的共同内容

  应充分考虑多边开发银行和各国国别开发银行共同关注的规则内容,作为关键要素纳入各国和区域协调融合规则的过程。这将确保“一带一路”投融资规则的普遍适用性,并分析每个国家可能做的改进,以更好促进融资和发展的包容性,增进所有利益相关方的福祉。

  Ⅳ.确保实施的可行性

  在融合“一带一路”投融资规则的实施过程中,应充分考虑实施的灵活性。应识别现有规则的概念、应用范围和各方的能力差距,了解国家和国际规则执行严格程度的差异以及国家和国际各项规则融合的可行性、成本和优势。这一方法将确保在最初阶段明确更高标准的需求,并且分配资源帮助伙伴国家认可和推进这些规则,从而更好地满足可持续发展需求。

  Ⅴ.平等适用“一带一路”投融资规则

  在推动落实协调融合的规则过程中,对于所有伙伴国家应公平和平等,以避免在国家间制造套利机会,破坏可持续发展。无论是针对可持续发展,还是对于投融资风险缓释和预防的规则政策都应清晰稳健,以确保建设项目不仅满足投资主体和项目所在国的短期目标,也符合所有相关方的长期利益。在此方面,关键一点是及时获取项目融资条件及负债所对应资产的详细情况,从而跟踪、监督和评估项目,利用项目周期和资产生命周期内获取的经验教训,指导新项目的设计和融资,保证项目的高效和可持续。

  简而言之,“一带一路”投融资支持的基础设施项目应与参与国财政情况匹配,符合社会可持续性和环境保护战略,并遵守各国减缓气候变化承诺。融合的规则也应支撑大型基础设施可持续性规则或标准的制定,并在项目中加大可持续能源和环境友好型材料领域的先进技术转让,助力中国和“一带一路”伙伴国家坚定走低碳环保的发展之路。这将为中国提供机会,不仅促进国内执行更严格和更具前瞻性的规则和标准,同时通过推进“一带一路”投融资规则的融合,在保护环境、减缓气候变化中发挥领导作用。

  7.4.2 融合标准的实践:能力提升方式

  实现规则融合的路径也十分关键。总的来说,有的融资采取“前提条件”法,即提供融资的前提条件是按照多边开发银行的标准设计和执行;有的融资是“恭敬服从”法,即项目只需简单遵守所在国标准,无须评估这些标准或执行标准的国家能力。近年来,这两类方法都被认为有不足之处。按照“前提条件”法,经常被认为咄咄逼人,缺乏合作精神,可能会导致项目实施期延误。而依据“恭敬服从”法,项目所在国如果缺乏对执行能力或当地规则体系不完善时,有可能导致严重超支。僵硬地按照任何一种方法推进项目会给所在国和社区带来意想不到的后果,不仅造成社会和环境矛盾,还会引发融资方的声誉风险。因此应当考虑二者之外的替代方法。

  能力提升方式是确保协调进程方向符合各方意向的重要工具,有助于在各伙伴国家推进符合最优实践的规则。如果人员或机构能力与实现可持续发展目标之间存在差距,可以通过设立“一带一路”相关的能力提升基金,加强能力建设弥补这种差距。

  一些国别开发银行和南南多边开发银行已应用能力提升方式,这一方法最初是允许投融资主体以合作的方式,在考虑东道国标准的同时,引进自己的一套标准。开发银行应研究东道国标准与本行标准的契合程度,并与东道国合作确保特定项目符合当地法律法规要求。如果东道国国家体系的规定和能力经研究评估后被认为不满足本国可持续发展要求或与融资机构自身标准的要求不匹配,开发银行可提供技术支持或财务支持,帮助借款国提升水平达到开发银行的标准。

  部分国别开发银行(比如德国复兴信贷银行)以及部分多边开发银行(比如拉丁美洲开发银行)对能力提升方式的应用较为深入。这些机构意识到项目中涉及多方包括银行、本国及外国企业、本国及外国政府、工人等,而各方适用标准的能力各有不同。中国的标准、规则有时候比特定国家(比如孟加拉国)更为严格。可以使用能力提升方式要求中国与某些东道国相关方合作,达到更佳的标准。但在某些国家(比如秘鲁),社会和环境标准要严于中国标准,中国企业可能需要开展力提升计划。这两个例子体现了具有包容性的协调过程融合,即对开发银行、东道国及全球性规则与实践进行比较分析;项目参与方如开发银行、东道国政府和外国承包商提供配套资金,将相关方的规则进行融合,并评估融合后的规则体系实施效果。

  一些南南开发银行(比如加勒比开发银行)执行了与“能力提升方式”类似的方法,在项目周期中灵活地纳入并执行相关标准。如专栏7-1所示,加勒比开发银行大部分采纳东道国标准,同时引入一些国际标准。而且,如果评估认为借款国缺乏在某个项目执行本国标准的能力,加勒比开发银行会提供技术支持,有时也提供财务支持,以提升项目表现,并在东道国开展能力建设项目。

  就债务可持续性分析(DSA)而言,我们认为没有放诸四海皆准的方法。IMF-WBG提出的DSA主要方法是技术专家对中等收入或低收入国家的债务和偿债义务进行结构性检查。IMF-WBG的DSA是提出“一带一路”DSA框架核心内容的有益参考和起点。适当的DSA需要分析一个国家未来较长时期的债务水平和偿债负担以及其外部和政策冲击的脆弱性,并根据该国政策和制度能承受的债务负担底线,评估其外部债务危机风险。另外,还需提出该国的借款(和贷款)战略,以控制债务危机的风险。这些评估均需要考虑或有负债以及作为贷款担保的未来现金流所带来的限制。除此之外还应考虑各国的国情,如负债历史、国家预算可以容忍的偿债义务水平,国民收入和财政空间的预计波动等。IMF-WBG对中等收入国家和低收入国家可以根据其进入国际金融市场的差异程度,有区别进行债务可持续分析,根据不同国情开展有针对性分析可供“一带一路”DSA借鉴。最主要的一点,应当用发展的眼光和角度去判断债务问题,根据债务用途、国家的发展前景来确定是否债务可持续。第二届“一带一路”国际合作高峰论坛上,中国财政部参考基金组织的DSF框架,结合“一带一路”伙伴国家国情特点,编制并发布了“一带一路”债务可持续分析框架,得到了各方的关注和认可。

  如本章前两节所讨论的,“一带一路”要在伙伴国家取得成功,可以采取一种能力提高的方法,调整和平衡项目所在国与国际投融资合作伙伴的标准差异。这需要参与项目的投融资参与各方共同分配一定数量的资金,以覆盖该方法所产生的成本,但是我们认为获益将远超过成本,而且这种方式从合作国群体的角度看应当是最优的。

  根据这种方法,政府部门和金融机构可以针对“一带一路”新项目建立能力评估小组:

  ● 评估所在国规则与基于最优实践的"一带一路"规则契合程度;

  ● 将已经与最优实践一致的规则推荐给项目所在国,同时与各国合作,推动规则的实施、合规监测和能力建设;

  ● 确定哪些项目所在国暂时缺乏实施这些规则的能力,哪些国家完全没有相关规定;

  ● 与项目所在国和其他国家投资者/公司合作,提高机构和人员的能力,满足融合的“一带一路”投融资规则要求。

  能力提升方式可采用技术支持、跟踪监督,或向项目所在国和中国公司提供少量专向资金安排等措施,有助于确保伙伴国家拥有推动协调融合的投融资规则的能力和所有权,并保证同可持续发展目标相符。同时,允许建立更为包容的、合作的“能力提升方式”,以取代那些不太受欢迎的做法,比如强加限制条件或外包的尽职调查。

  融合投融资规则,目的在于加强全球合作,缓解不利于资金流向和高效利用的限制,并提供实现可持续发展目标的关键动力。鉴于此,本报告最后一章归纳了8个有利于在“一带一路”伙伴国家建立协调一致的的原则,实现风险最小化、收益最大化,并加强“一带一路”建设项目的合法性。这些原则充分考量了地区间差异和国家间差距,将有助于制定高质量的规则,同时兼具可行性和前瞻性。

  

责任编辑:单建庆
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