建筑领域是实现碳达峰、碳中和目标的重要领域。随着建筑运行能效不断提升，建筑材料生产、运输、施工及拆除等环节产生的隐含碳排放日益受到关注。部分新建项目中，隐含碳占建筑全生命周期碳排放的比重已高达50%。公共采购因其规模大、政府可控性强、市场引导作用明显，是推动建筑隐含碳减排的重要需求侧政策工具。公共采购在提出低碳要求的同时，也应兼顾环境绩效与社会责任，将负责任采购的相关要求落实到采购和项目管理中。

在C40城市气候领导联盟（C40 Cities Climate Leadership Group）的支持下，中国建筑材料联合会围绕公共采购促进建筑隐含碳减排开展专题研究，形成报告《公共采购促进建筑隐含碳减排——国际经验与中国城市路径选择》，系统梳理了国际公共采购在降低建筑隐含碳方面的制度路径、工具体系与城市实践，结合国际经验与我国现有基础，提出城市公共采购隐含碳管理的实施建议。

■ 公共采购推动隐含碳减排的作用与经济可行性

公共采购具有引导低碳产品需求的潜力。OECD数据显示，2023年成员国公共采购支出占GDP的平均比重为12.7%；世界银行相关报告指出，部分发展中国家的这一比重可达25%—30%。一项针对中国的研究估算，公共建设约带动全国三分之一的钢材和水泥需求。因此，公共部门在采购中明确低碳要求，可以通过持续的项目订单引导上游建材企业开展低碳改造。

当采购文件要求混凝土、钢材等重点材料提交III型环境声明（EPD）或满足全球变暖潜势（GWP）限值时，低碳表现便从企业宣传的附加优势，转化为技术规范、评标标准和合同履约的刚性条件。

更重要的是，公共采购推动隐含碳降低具有经济可行性。国际经验表明，许多减排措施无需依赖颠覆性技术，通过现有低碳材料、设计优化和施工管理即可实现。欧盟研究显示，系统推广低碳混凝土和钢材可使隐含碳显著降低，而成本增幅有限；加拿大相关案例也证实，魁北克某多户住宅项目通过优化设计与低碳材料结合，减少30%隐含碳的同时降低12%总成本，部分道路项目使用再生沥青、低碳混凝土及设计变更，实现全生命周期排放降低17%-31%、建设成本最多降低16%。随着低碳建材规模化应用、数据披露机制完善和绿色溢价收窄，公共采购能够在控制财政成本的同时，为低碳产品提供更稳定的市场空间。

■ III型环境声明（EPD）：为公共采购实施低碳绩效要求提供数据支撑

公共采购推动建筑隐含碳减排，需要将低碳要求转化为明确的采购条件，并配套数据披露、产品评价和核查工具。其中，III型环境声明（EPD）能够为公共采购评价材料碳排放表现提供数据依据。例如，波特兰先通过混凝土EPD披露积累数据，再将GWP限值纳入市政工程采购要求（见第4.2节）。这一实践表明，将EPD披露与排放限值、采购技术规格及履约核查相结合，可以使材料碳排放表现成为可量化、可核查的采购条件。

目前，I型环境标志与III型环境声明（EPD）是绿色采购活动中最常用的两类工具，但二者的功能定位存在明显差异：

● I型环境标志更偏向“清单式识别”，用于判断产品是否符合既定的绿色要求，强调操作便利与市场引导；

● III型环境声明（EPD）更偏向“数据型披露”，用于量化产品在生命周期中的环境影响，强调数据透明、方法统一和第三方核验。

需要指出的是，这两类工具并非相互替代，而是适用于不同阶段与不同治理目标。I型环境标志适合解决“如何快速识别绿色产品”的问题，III型环境声明则适合解决“如何量化和比较环境绩效”的问题。

在基础信息充分披露后，EPD数据可进一步转化为公共采购中的限值与分级规则：

● 限值：依据EPD披露的全球变暖潜势（GWP），设定重点建材的最大允许排放水平，作为技术规范或投标条件。

● 分级：在限值基础上划分低碳等级，与优先采购、评标加分、财政激励等政策衔接。

从“产品信息披露”走向“采购规则采信”，行业EPD与行业基准数据是关键中间环节。单个产品或企业的EPD能够披露具体环境影响，但难以直接支撑限值设定、分级评价与政策采信。政府或采购方要判断某一产品是否具有低碳优势，通常需要将其与同类产品的行业平均水平或基准排放水平进行比较。行业EPD通常由行业协会或平台机构牵头，基于统一的产品类别规则（PCR）和生命周期评价（LCA）方法，形成代表性行业的平均环境声明。其功能并非替代企业EPD，而是为政策制定与采购评价提供比较依据。

■ 美国与欧盟建筑隐含碳治理路径比较

美国清洁采购（Buy Clean）政策的核心特征是通过公共采购直接拉动低碳建材的市场需求。在地方层面，多个州和市已针对混凝土等重点材料，依据产品EPD、区域市场或行业基准数据，设定按强度或类别划分的GWP限值。2022年《通货膨胀削减法案》（IRA）为联邦Buy Clean提供资金支持，由总务管理局、环保署等机构负责实施与技术支撑。与地方直接执行限值不同，联邦层面更侧重目标设定、资金激励与方法引导，推动EPD披露与低碳材料在联邦项目中的落地。

美国Buy Clean政策的优势在于：切入点直接、采购部门易于执行，适合从混凝土、钢材等重点材料入手快速释放市场信号。其局限在于：政策推进高度依赖行政命令、财政资金和地方执行意愿，联邦气候政策的反复也可能影响长期稳定性。这一路径可概括为“需求侧快速拉动”模式。

相比之下，欧盟更强调“规则先行、采购放大”：在供给侧，通过建筑产品法规（CPR）和建筑能源性能指令（EPBD）等法规，统一方法边界、数据要求和披露义务；在需求侧，借助最具经济优势投标（MEAT）原则，将环境绩效、生命周期成本和技术质量纳入采购决策，从而形成供需协同的低碳建材市场机制。

■ 城市公共采购中的隐含碳管理实践

国家和区域制度路径最终需要通过城市采购规则和项目执行机制落地。城市降低建筑领域隐含碳的政策体系大致可分为“政策机制—覆盖范围—核心工具—实施方式—配套保障措施”五个层次。公共采购将政策目标转化为项目要求，并通过采购决策形成实际市场需求。

图 ES-1 城市公共采购推动建筑隐含碳治理的政策要素框架

在国家和区域统一规则或具体实施机制尚未完善时，部分城市已通过公共项目率先试行EPD披露、材料GWP限值和绿色采购要求。这些实践为相关工具的可行性检验、数据积累以及后续规则完善提供了经验。

城市采购实践是国家和区域制度落地的重要经验来源，主要体现在三个方面：

·推动制度要求转化为项目规则。国家和区域层面的法规、标准与核算方法，需要通过城市投资决策、采购需求、技术规范、评标标准和合同条款进入具体项目。城市可以利用公共投资和采购管理权限，将隐含碳要求转化为采购主体、设计单位、施工单位和供应商能够执行的项目条件。

·检验政策工具的可行性。在统一规则或具体实施机制尚未完善时，城市可以通过公共项目试点EPD披露、建筑LCA、材料GWP限值、绿色规格和合同履约核查，评估不同工具的执行成本、市场响应和减排效果，并为后续调整政策强度积累数据。

·为政策完善和推广提供经验。城市试点形成的数据、采购文本和履约经验，可以为国家和区域层面的标准制定与制度完善提供参考，也便于其他城市根据自身数据基础、市场供给和采购能力采用相应做法。

奥斯陆、波特兰和香港的实践分别体现了披露型、限值型和引导型路径，可为城市根据自身数据基础、市场供给和采购能力选择管理措施提供参考。

■ 中国公共采购隐含碳治理：基础、短板与机遇

公共采购推动建筑隐含碳治理不存在单一模式，而是与各国的法律制度、数据基础、市场成熟度和采购管理能力密切相关。国际案例显示，在核算方法、数据积累和执行能力相对成熟的地区，隐含碳治理可由信息披露进一步延伸至绩效要求；但各地所处阶段差异明显，相关转变并非普遍完成。政策执行还需要数据披露、采购评价和履约核查有效衔接。

中国已具备一定现实基础。近年来，我国已形成绿色建材认证、政府投资项目管理、产品碳足迹管理以及“双碳”政策目标等制度框架，为公共采购嵌入隐含碳治理提供了政策依托。同时，国家明确提出到2027年初步构建产品碳足迹因子数据库、到2030年基本建成覆盖范围广、数据质量高、国际影响力强的数据库目标，为公共采购开展隐含碳管理提供数据支撑。

当前仍存在阶段性短板。隐含碳作为量化环境绩效指标，尚未系统嵌入公共采购、工程招投标和合同履约全过程。绿色建材认证主要解决“是否符合绿色要求”的问题，尚不足以回答“产品碳排放是多少、与行业平均相比处于什么水平、能否作为采购限值或评分依据”等问题。此外，当前建筑材料低碳转型仍主要依托绿色建材采购、绿色认证和示范项目等工具，市场信号强度有限，企业在EPD披露和产品降碳方面的持续动力尚待激发。

我国现有制度和相关政策为开展隐含碳采购提供了条件。一是制度优势：政府投资项目管理体系完整，公共采购规模大、覆盖面广，具备形成稳定低碳需求的制度能力。二是后发优势：可以直接借鉴国际城市在EPD、LCA、GWP限值等方面的实践经验，减少前期探索成本。三是政策窗口期：国家“双碳”目标进入全面落地阶段，传统产业绿色转型、大规模设备更新、城市更新等重大政策同步推进，为在公共采购中增加隐含碳管理要求提供了政策支持。

■ 逐步将隐含碳要求纳入政府采购全过程

结合国际经验与中国现实基础，中国城市不宜在推动建筑隐含碳采购中直接从高强度限值或项目级碳预算起步，而应采取循序渐进的制度路径。可依托现有绿色建材认证、政府投资项目管理、产品碳足迹及行业EPD等基础，逐步将隐含碳要求嵌入采购需求、技术规范、评标标准、合同履约与信息公开全过程，在优先采购绿色产品的基础上，逐步增加碳排放比较、评价和控制要求。

当前，城市建设更加重视既有建筑改造和存量设施更新。在推进降碳的同时，应保持必要的公共投资，通过明确采购要求和持续开展示范项目，支持低碳建材和绿色技术应用。在目标设定上，应在夯实过程性目标的基础上，随着核算规则、数据和执行能力逐步完善，适时增加绩效性和系统性目标；在工具配置上，应继续发挥认证准入的基础作用，并逐步补充数据采信工具 ；在实施场景上，应以政府投资项目和公共工程作为优先突破口；在保障机制上，应同步构建数据、核验与动态调整体系。

图 ES-2 中国城市公共采购推动建筑隐含碳治理的三阶段路径

各阶段的政策重点须与数据能力、市场供给和采购执行水平相匹配——既要避免基础条件不足时过早引入高强度限值，也要防止长期停留在原则性绿色采购和认证采信阶段。

● 短期（当前—2027年）：完善核算与披露规则，开展采购试点；

● 中期（2028—2030年）：实施重点材料限值，完善采购评价；

● 长期（2030年以后）：推进项目碳预算与城市碳排放管理衔接。

图 ES-3 中国城市公共采购隐含碳治理的阶段性重点任务

在市场激励方面，应发挥碳信用和绿色金融对建材企业低碳转型的支持作用。围绕水泥、混凝土、钢材等重点行业的节能降碳改造项目，在符合相关方法学、核算边界和核证要求的前提下，探索形成可核证的减排绩效，并将其纳入企业碳资产管理。依托绿色金融公共服务平台，可建立低碳建材企业和技术改造项目库，推动金融机构将产品碳足迹、EPD、低碳采购合同及减排绩效等信息作为融资评价参考，为企业提供绿色信贷、融资担保、绿色债券等支持。通过公共采购创造稳定应用场景，碳信用体现减排价值，绿色金融缓解企业前期投入压力，形成应用场景、碳信用与绿色金融相互衔接的支持机制。

公共采购可以通过持续的低碳产品需求，为建材企业调整产品结构和开展技术改造提供长期预期。有关要求应兼顾减排效果、企业供给能力和采购执行成本，并随数据积累和项目经验逐步完善。

报告全文现予发布，欢迎相关政府部门、行业组织、科研机构及建材企业参考交流。

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公共采购促进建筑隐含碳减排国际经验与中国城市路径选择-最终版.pdf